ADM ha pubblicato la circolare n.20/2024, a supporto e chiarimento delle Disposizioni Nazionali Complementari al CDU

Il 4 ottobre 2024 è stata pubblicata la Circolare ADM n. 20/2024, che fornisce un'analisi dettagliata di tutti gli articoli del D.Lgs. n.141/2024 (DNC, Disposizioni Nazionali Complementari al CDU), accompagnata da chiarimenti e precisazioni.

La circolare contiene diverse premesse, collocate nei punti più strategici del testo, che ripercorrono il percorso normativo che ha portato all’approvazione del decreto legislativo.

Innanzitutto, la circolare evidenzia che il decreto legislativo n. 141/2024 si articola in sette titoli per un totale di 122 articoli, a fronte dei più di 350 del TULD (Testo Unico Leggi Doganali - DPR 43/1973): si tratta, sicuramente, di un notevole alleggerimento, considerando che le DNC abrogano anche il Decreto Legislativo 374/1990 e si pongono come strumento operativo di raccordo con la normativa unionale.

Le principali novità riguardano, tra l’altro:

- il rapporto doganale;

- la rappresentanza doganale;

- il potenziamento dello Sportello Unico Doganale e dei Controlli (SU.DO.CO);

- la revisione dell’accertamento;

- il riordino e la semplificazione del quadro normativo sanzionatorio.

La circolare si sofferma, tra l’altro, su un’illustrazione, talora chiarificatrice, delle ragioni che hanno portato all’adozione di determinate norme ma fornisce, in linea generale, istruzioni di natura operativa, talora immerse in articolate analisi giuridiche, che non possono essere considerate totalmente esaustive per gli operatori.

Tra i temi che hanno suscitato l’attenzione dei principali commentatori già al momento della diffusione dei testi provvisori, vi era il trattamento del c.d. “traffico internazionale”, di cui all’articolo 214 del TULD. In effetti, da una prima lettura delle disposizioni di cui Capo II, “Speciali agevolazioni per il traffico internazionale”, poteva sembrare che la temporanea importazione non fosse più prevista dall’ordinamento e che la temporanea esportazione fosse limitata al caso specifico di “beni da utilizzare come campioni, per studio, per visionatura, per esperimento, per collaudo, per tentarne la vendita, per manifestazioni culturali, fieristiche, artistiche, sportive, tecniche, scientifiche, per turismo, per spettacoli, esclusi quelli cinematografici, per pascolo, per riproduzione nonché per altre similari esigenze”, ma che non fosse utilizzabile per l’esportazione temporanea di macchinari impiegati in attività produttive o esecuzione di lavori, da svolgersi in Paesi terzi.

In realtà, mentre la temporanea importazione, di cui all’articolo 214 TULD, trova perfetta e compiuta disciplina nel regime doganale dell’ammissione temporanea, così come normato dal CDU, la temporanea esportazione, nella formulazione effettivamente molto sintetica dell’articolo 72 delle DNC, potrà essere tranquillamente utilizzata, quale semplificazione del processo previsto dal CDU - che consiste dell’assoggettamento delle merci al regime dell’esportazione definitiva per poi consentirne, se del caso, il rientro attraverso l’istituto della reintroduzione in franchigia di cui all’articolo 203 CDU.

In effetti, la circolare specifica proprio che l’area di applicazione dell’articolo 72 si estende ad “altre similari esigenze”, come “il trasferimento di macchinari in Paesi terzi con la finalità di utilizzare i materiali medesimi per l'esecuzione di lavori o la produzione di beni, e con la possibilità di usufruire di un termine di 36 mesi per il rientro degli stessi”, chiarendo i dubbi emersi negli ultimi mesi.

Un ulteriore aspetto toccato dalla circolare, tuttora molto discusso, riguarda l’inclusione dell’IVA tra i "diritti di confine”: questione assai controversa e oggetto di numerose riflessioni in dottrina e sui quotidiani più diffusi. La circolare ribadisce la linea già emersa, oltre che dal testo del Decreto Legislativo, anche dalla relazione di accompagnamento: l’IVA va ricompresa tra i diritti di confine, almeno fino a quando non dovesse consolidarsi una posizione in giurisprudenza che lo escluda.

Altro tema di particolare interesse è la disamina che fa la circolare della disciplina sanzionatoria: la riforma ha perseguito, conformemente a quanto richiesto dalla Legge Delega (legge 111/2023), l’intento di giungere ad una armonizzazione del sistema sanzionatorio, allineandolo a quello previsto per le altre violazioni tributarie. Il problema, a riguardo, è rappresentato dal fatto che l’allineamento e l’armonizzazione, un po’ forzosi e dettati dall’esercizio, in sé virtuoso, della “pialla” (omogeneizzazione un po’ brutale di tutto l’impianto normativo), ha provocato l’emergere di complessità e nodi precedentemente ignoti al settore doganale.

È infatti pur vero che il sistema sanzionatorio disegnato dal TULD era inattuale, talora fonte di contraddizioni e confusioni, per non parlare di eccessi e difetti determinati, anche, dall’età del TULD medesimo: ma è anche vero che la riduzione delle sanzioni alle due configurazioni dell’infedele e dell’omessa dichiarazione, da trattarsi in sedi diverse, seppur con lo stesso grado di afflittività, amministrativa e penale, finisce per creare un reticolo di ipotesi che presenta difficoltà interpretative e dubbi di legittimità. Infatti, ponendo come discrimine una soglia monetaria sotto la quale dolo e colpa diventano indifferenti (con tutte le eccezioni di cui all’articolo 88 delle DNC), mentre per le violazioni che superino la soglia si produce un salto verso la giustizia penale che costituisce, indipendentemente dal suo esito, un’afflizione onerosissima in sé, rende irta di ostacoli un’esegesi serena dell’articolato normativo.

Eppure, la concreta maggior severità dell’impianto sanzionatorio (pur a fronte di una sensibile, per non dire notevole, riduzione dell’importo massimo delle sanzioni) non può che essere la benvenuta, in particolare alla luce della tutela degli interessi delle imprese nazionali che producono per il mercato interno e che esportano, talora colpite duramente da forme astute e insidiose di contrabbando, contraffazione e altre forme di violazione alle regole del commercio internazionale.

Sarà, però, compito dell’Autorità doganale valutare con estrema cautela i casi dubbi che potrebbero derivare da valutazioni discordanti - tra operatore e autorità doganale - ad esempio, sulla classifica, sull’origine dei prodotti, sul valore in dogana e su altri aspetti, talora molto complessi da determinare. Cautela da esercitarsi soprattutto quando la conseguenza di un’eventuale violazione potrebbe essere il superamento della soglia dei 10.000 euro di differenza tra i diritti di confine dichiarati e quelli accertati.

Su questi temi nascerà probabilmente un dibattito acceso fra tecnici, amministrazione ed operatori che potrà aiutare a comprendere ancor meglio gli strumenti volti ad evitare un’applicazione delle sanzioni privata di quegli elementi soggettivi che, al di là di dolo e colpa, caratterizzano i traffici internazionali, talora accelerati, per non dire frettolosi.

Easyfrontier rimane a disposizione degli operatori per ogni approfondimento in materia delle DNC.